El Método de los Escenarios

Podemos definir un escenario como una descripción de las circunstancias, condiciones o acontecimientos que pueden representar la situación del entorno en un momento futuro del tiempo. Definido así, un escenario no es una previsión del futuro sino un análisis cualitativo de cómo puede ser dicho futuro.

Un escenario es más bien un instrumento de enseñanza y aprendizaje que ayuda a comprender mejor la posible evolución del futuro y en el que el esfuerzo que realice la dirección de la empresa para la definición del mismo tiene tanta importancia o más que el resultado final que se pueda conseguir.

La importancia de la elaboración de un escenario está en que obliga a la dirección a pensar sobre las variables relevantes que definen la evolución del entorno, cómo se interrelacionan entre ellas y cuáles pueden ser, por tanto, las consecuencias de las decisiones estratégicas actuales.Para que la construcción de un escenario sea útil en el análisis del entorno futuro, es preciso que reúna una serie de características:

· Debe de ser suficientemente exhaustivo, es decir, debe de identificar y recoger las principales variables que definen el entorno a analizar.

· Debe de ser tan probable como cualquier otro escenario exhaustivo basado en la misma serie de circunstancias.

· Es importante asignar probabilidades a priori a las variables clave elegidas, intentando reflejar dichas probabilidades la posible distribución de frecuencias en la ocurrencias o no de las mismas.

· Debe de ser consistente en sí mismo, es decir, no debe de incurrir en contradicciones.La empresa puede elaborar más de un escenario probable, basado cada uno de ellos en diferentes hipótesis sobre la evolución, por ejemplo, de la variable clave más importante de entre las definidas. Sin embargo, no parece recomendable trabajar con más de dos o tres escenarios en un mismo análisis del entorno.

La elaboración, análisis y comprensión de los escenarios debe de permitir a la dirección de la empresa analizar mejor la posible evolución del entorno. Ello debiera de conducir a una mejor definición de las estrategias empresariales, pudiendo elegir incluso diferentes estrategias para cada uno de los posibles escenarios que puedan presentarse. De esta forma, la empresa se prepara para dar una respuesta rápida y flexible a los posibles cambios del entorno.

El Método DELPHI

El método DELPHI es una técnica prospectiva para obtener información esencialmente cualitativa, pero relativamente precisa, acerca del futuro. Consiste básicamente en solicitar de forma sistemática las opiniones de un grupo de expertos, pero prescindiendo de la discusión abierta, lo que permite evitar los inconvenientes de ésta (influencia de factores psicológicos: persuasión, resistencia al abandono de las opiniones públicamente manifestadas, efecto de la opinión mayoritaria, etc.)
El método DELPHI sustituye, por tanto, el debate directo por un programa cuidadosamente elaborado de preguntas recogidas en un cuestionario enviadas a los distintos expertos. Además de la ausencia de contacto directo entre los expertos consultados (se mantiene el anonimato de los mismos), el método DELPHI introduce un procedimiento de realimentación o reconsideración de las respuestas dadas en un primer momento.
Los expertos pueden ser preguntados sobre las razones que tuvieron para manifestar determinadas opiniones y luego presentar a cada experto un resumen del conjunto de razones, invitándole a reconsiderar y revisar, en su caso, las estimaciones que hizo. Este interrogatorio y la posterior realimentación pueden estimular a los expertos con el fin de que consideren aquellos factores que pudieran haber sido pasados por alto en una primera reflexión por no estimarlos importantes.
El método DELPHI se aplica en dos etapas:En la primera etapa, cada experto trata de estimar el año de ocurrencia de determinados hechos que está previsto que sucedan. Estas estimaciones se distribuyen en un intervalo de tiempo adecuado y se tabulan los resultados, calculándose algunos indicadores estadísticos tales como el recorrido intercuartílico (RIC), la media o la mediana.En la segunda etapa, los expertos reciben los datos anteriormente elaborados pidiéndoles que reconsideren sus respuestas iniciales a la luz de los mismos. Si alguna de estas segundas respuestas cayesen fuera del RIC, se pedirá al experto que exponga los argumentos que le motivaron a dar una respuesta diferente a la de la mayoría.
En la mayor parte de los casos en que se ha utilizado el método DELPHI se ha podido observar una convergencia de las opiniones. Sin embargo, cuando esto no ocurre, las opiniones suelen polarizarse en torno a dos estimadores diferentes que expresan la existencia de dos escuelas de pensamiento con puntos de vista particulares. Esto puede indicar que las opiniones estaban basadas en diferentes clases de datos o en distintas interpretaciones de los mismos datos.

El Método de los Impactos Cruzados

El método de los impactos cruzados permite la investigación metódica de la interrelaciones que puedan producirse entre diferentes sucesos que está previsto que ocurran. Asimismo, se pueden investigar los efectos que la ocurrencia o no ocurrencia de un determinado suceso puede provocar en la probabilidad de ocurrencia de los demás sucesos previstos.Se dice que existe impacto cruzado entre dos sucesos cuando la probabilidad de que ocurra uno de ellos varía en función de que acontezca o no el otro. Si la probabilidad de ocurrencia aumenta, se dice que el sentido del impacto es positivo; si la probabilidad disminuye, el sentido del impacto se dice que es negativo; si la probabilidad no varía, se dice que no existe impacto cruzado.Las anteriores situaciones pueden ser representadas adecuadamente en una matriz resumen de los posibles impactos cruzados entre los diferentes sucesos sometidos a estudio.

La fila representa el suceso cuya influencia se trata de determinar y la columna el suceso influido.Cuando existe un impacto cruzado positivo, éste se representa en la casilla correspondiente con una flecha hacia arriba; cuando el impacto es negativo, la representación se hace con una flecha hacia abajo; la no existencia de impacto cruzado entre dos sucesos queda indicado en la matriz con un guión en la casilla correspondiente.Además del sentido del impacto, es interesante determinar la fuerza del impacto o grado de influencia que tiene la ocurrencia o no ocurrencia de un suceso en la probabilidad de que otro suceso ocurra. Igualmente puede estimarse el tiempo de difusión o intervalo de tiempo que se requiere después de que un suceso acontece para que se produzca la influencia en otro suceso.

La matriz de impactos cruzados como instrumento de análisis permite observar las posibles interdependencias entre diversos factores clave del entorno futuro de una forma sencilla, exhaustiva y sistemática. Sin embargo, más que un método de validez individual para efectuar previsiones, constituye un instrumento de previsión complementario de otros métodos. Así, los impactos cruzados pueden ser muy útiles en la construcción de escenarios y en el análisis de la evolución de los mismos.

La Aptitud Empresarial

Es cierto que prácticamente todas las decisiones administrativas básicas son decisiones de gran alcance; todas las decisiones gerenciales importantes insumen años antes de alcanzar verdadera efectividad. Y es necesario que sean productivas durante años para pagar su inversión en hombres y dinero.La administración no tiene más remedio que anticipar el futuro, tratar de plasmarlo, y equilibrar las metas a corto y a largo plazo. Como no es posible que esto se haga bien, la administración debe tratar que no se descuiden estas responsabilidades. Es necesario entender que el presente y el corto plazo inmediato requieren decisiones estratégicas tanto como el largo plazo.La idea que informa el planeamiento estratégico a largo plazo es la pregunta: “¿Qué debería hacer nuestra empresa?” puede y debe resolverse y decidirse por sí misma, al margen de lo que se piense respecto del carácter actual y futuro de la empresa. En el planeamiento estratégico es necesario partir de las tres preguntas: “¿Qué es la empresa? ¿Qué será? ¿Qué debería ser?La aptitud que necesitamos no es planeamiento a largo plazo. Es decisión estratégica o tal vea planeamiento estratégico.¿Qué no es planeamiento estratégico?Es importante que el gerente sepa lo que el planeamiento estratégico no es:

1) No es una bolsa de trucos, un manojo de técnicas. Es el pensamiento analítico y el compromiso de los recursos con la acción. El planeamiento estratégico no es la aplicación de métodos científicos a la decisión empresaria. Es la aplicación del pensamiento, el análisis, la imaginación y el juicio. Es responsabilidad más que técnica.

2) El planeamiento no es pronóstico. No implica predeterminar el futuro. Cualquier intento en ese sentido es absurdo, el futuro es imprevisible. Una razón imperativa en virtud de la cual el pronóstico no es un planeamiento estratégico es que el pronostico intenta hallar el curso mas probable de los hechos, o en el mejor de los casos una gama de probabilidades. Pero el problema empresarial es el hecho original que modificará las posibilidades.

3) El planeamiento estratégico no se refiere a decisiones futuras. Se ocupa del carácter futuro de las decisiones actuales. Las decisiones existen sólo en el presente, sin embargo no podemos tomar decisiones sólo para el presente, la decisión más práctica y oportunista puede comprometernos durante mucho tiempo.

4) El planeamiento estratégico no es un intento de eliminar el riesgo. No es siquiera un intento de minimizarlo. Pero es esencial determinar que los riesgos afrontados sean los que correspondan. El resultado final de un planeamiento estratégico eficaz debe ser la capacidad de afrontar un riesgo más acentuado, pues este es el único modo de mejorar el desempeño empresarial (a mayor riego, mayores ganancias).¿Qué es el planeamiento estratégico?Es el proceso continuo que consiste en adoptar ahora decisiones (asunción de riesgos) empresariales sistemáticamente y con el mayor conocimiento posible de su carácter futuro; en organizar sistemáticamente los esfuerzos necesarios para ejecutar estas decisiones, y medir los resultados de estas decisiones comparándolos con las expectativas mediante la retroacción sistemática organizada.

Planeamiento Estrategico: Que se debe hacer

Eliminación del pasado.

El planeamiento comienza con los objetivos de la empresa. En cada área de objetivos, es necesario formularse la pregunta: “¿qué debemos hacer ahora para realizar mañana nuestros objetivos?”. En primer lugar, realizar el futuro implica siempre desechar el pasado. Para ello nos preguntamos: “Si hoy no estuviéramos comprometidos con esto, ¿lo intentaríamos?”. A su vez, el plan que contempla sólo la ejecución de cosas complementarias y nuevas sin atender a la eliminación de las antiguas y deterioradas probablemente no aportará resultados. ¿Qué cosa nuevas debemos hacer y cuándo las haremos?El paso siguiente del proceso de planeamiento consiste en preguntarse: ¿Qué cosa nuevas y diferente debemos hacer? y ¿cuándo las haremos?, porque de ese modo se determina el momento de comenzar a trabajar en las nuevas tareas.En todas las decisiones hay un “corto plazo” y un “largo plazo”.

El tiempo que transcurre entre el compromiso con cierto curso de acción y el momento más temprano en que es posible obtener resultados, es el corto plazo de una decisión. Y los años necesarios para recuperar con interés compuesto el dinero invertido en el proyecto es el largo plazo.Todo se convierte en trabajo.El mejor plan es sólo un plan a menos que se convierta en trabajo.

El implica no solo que alguien presuntamente debe realizar la tarea, sino también que se lo llamará a rendir cuentas, que hay un límite de tiempo y finalmente que se midan los resultados, es decir que hay retroacción originada en los resultados del trabajo y en el propio proceso de planeamiento.En resumen, en el planeamiento estratégico es necesario:• primero, que se efectúe un trabajo sistemático e intencional de realización de objetivos; • segundo, que el planeamiento parta de la eliminación del pasado y que el abandono se planee como parte del intento sistemático de alcanzar el futuro;• tercero, consideremos formas nuevas y distintas de alcanzar objetivos, en lugar de creer que nos bastará hacer más de lo mismo; yfinalmente, que meditemos las dimensiones temporales y preguntemos cuándo debemos comenzar a trabajar para obtener resultados en el momento en que los necesitamos.

FINANZAS AUTÓNOMAS

Este título tiene un significado amplio, por cuanto se incluye cualquier entidad, de carácter político, institucional o territo­rial, que goza de autonomía para gobernarse y administrarse, de acuerdo a la extensión que le otorga la Constitución o la ley.
La centralización es reunir en un gobierno único toda la autori­dad y función del órgano estatal. Por su parte, descentralización significa la transferencia de potestades ‑no soberanía‑ y funcio­nes a entidades autónomas, para cumplir cometidos específicos.

LOS ENTES AUTÓNOMOS Y EL PRESUPUESTO
Dentro de nuestro Derecho Público se prevé la existencia de entes descentralizados.
El Art.11 de la Ley 14/68 expresa: "El Presupuesto del Sector Público se compondrá de las partes siguientes:
a) Presupuesto de la Administración Central;
b) Presupuesto de las Entidades Descentralizadas;
c) Presupuesto de las Municipalidades".
Entes Descentralizados, son aquellos órganos creados por la ley, a los que se les transfieren determinadas funciones que pertene­cen a la Administración Central con facultades de autodetermina­ción (autonomía), según le atribuya la ley. Se clasifican de la siguiente forma:
a) Entidades encargadas de la educación superior;
b) Entidades que tienen a su cargo funciones y
programas de seguridad social;
c) Entidades que tienen a su cargo programas de
promoción del desarrollo económico y social.
d) Empresas públicas que producen y venden bienes y
servicios.

CLASIFICACIÓN DE EMPRESAS NACIONALES
A) EMPRESAS PÚBLICAS DE SERVICIO PÚBLICO. ANDE, ANTELCO, CORPOSANA.
B) Entes descentralizados con carácter comercial‑industrial: APAL, PETROPAR, INC, FLOMERES, LAP, FCCL, ACEPAR, LATN.
C) Entes descentralizados con finalidad socio‑económica: IBR, IPS, UNA.
D) Instituciones financieras y promoción del desarrollo: BCP, BNF, BNT, Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios, CAH, IPVU, Fondo Ganadero, Banco Nacional de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, IDM, INTN, DIBEN.

CONTROL DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO
Existe un triple control sobre la ejecución del Presupuesto y sus resultados:
a) Control del Poder Ejecutivo,
b) Control del Poder Judicial,
c) Control del Poder Legislativo.


CONTROL DEL PODER EJECUTIVO. Sobre el modo y la oportunidad de ejercer este control existen disposiciones normativas de orden constitucional, como las previstas en las leyes de organización administrativa, Ley 109/91, Orgánica del Ministerio de Hacienda y la Ley 14/68 del Presupuesto.


Del Control del Presupuesto: Ley 14/68. Art. 63: "La Dirección General del Presupuesto, basado en el Plan de Ejecución Presu­puestal, ejercerá dos sistemas de control presupuestario: a) Control real; b) Control financiero".
Art.64: "El Control Real consistirá en la verificación del resul­tado del desarrollo de los Programas conforme al calendario respectivo de actividades y a las normas de eficiencia y especia­lizaciones técnicas determinadas en cada caso".
Art.65: "El Control Financiero consistirá en la verificación del movimiento de fondos, conforme a los establecidos en las cuotas mensuales asignadas a los Programas del Plan de Ejecución Presu­puestal".
Los ARTICULOS siguientes, 66 al 69, establecen normas relativas al procedimiento de Control y Evaluación, a cargo de la Dirección del Presupuesto como de la Contraloría Financiera.

RECURSOS DE LOS ENTES DESCENTRALIZADOS
Su carácter autónomo, descentralizado de la Administración Cen­tral, le permite mayor flexibilidad para obtener recursos y aplicarlo.
Las fuentes de recursos pueden ser de diversos orígenes como también de valores distintos. En términos generales, estos rubros son:
a) Ingresos propios,
b) Transferencia de Administración Central,
c) Créditos Internos,
d) Créditos Externos,
e) Otros.

LEY ORGÁNICA MUNICIPAL 1294/87
Art.82 14/68.‑ Las Municipalidades adoptarán el sistema de Presu­puesto por Programa en la elaboración de sus respectivos presu­puestos. En todos los otros aspectos presupuestarios regirá la Ley Orgánica Municipal.
Los Municipios tienen hasta el 20 de diciembre de c/año para remitir a la Dirección Gral. del Presupuesto del Ministerio de Hacienda, para su incorporación al Presupuesto del Sector Públi­co.
El Art. 166 de la C.N., al calificar la autonomía municipal, expresa: "Tiene autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos...".
Atribuciones de los Municipios:
1) La libre gestión en materias de su competencia;
2) La libre administración y la disposición de sus bienes;
3) La elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos;
4) La participación en las rentas nacionales".

LEY DE CONTRALORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Conforme a las disposiciones constitucionales y la Ley 95/90, por la que se creaba la Contraloría General de la Nación, este orga­nismo tiene autonomía funcional y administrativa, lo que le permite actuar con plena independencia para el cumplimiento de sus funciones. La ley orgánica que regula la Contraloría General de la Nación, constituye el complemento necesario para que el organismo cumpla sus funciones de contralor, no solo del Presu­puesto, si no igualmente de todas las actividades del sector Público.
El Art. 1º de la nueva forma jurídica concuerda textualmente con el enunciado de la disposición constitucional (Art.281 C.N.).


ARTICULO 1º.‑ La Contraloría General de la Rca. es el organismo de control de las actividades económicas y financieras del Esta­do, de los Departamentos y las Municipalidades, en la forma determinada por la Constitución Nal. y por esta ley. Goza de autonomía funcional y administrativa.


La segunda parte del artículo 281 de la C.N; en concordancia con el artículo 3º de la Ley 277/93, crea los cargos de contralor y sub contralor, estableciendo los requisitos exigidos para el nombramiento: "nacionalidad paraguaya y de 30 años cumplidos." Igualmente, tiempo de duración en el cargo y reelección por un periodo más. La Contraloría no recibe ordenes ni instrucciones de los poderes del Estado, lo que facilita la labor de control. Su sujeción es a la Constitución y a la Ley.


"La Contraloría Gral. de la Rca. tiene facultad para dictar las normas necesarias a los efectos de establecer y uniformar métodos de contabilidad y procedimientos a los cuales se ajustarán las reparticiones y funcionarios del sector público..."(Art.5).
Dice el Art.32: "Los funcionarios de la Contraloría Gral. deberán ser altamente técnicos y calificados, y pueden ser permanentes o de libre nombramiento y remoción ".
Es facultad de la Contraloría, a través de un Reglamento dictado por el Comité Ejecutivo del ente, establecer los derechos, debe­res, obligaciones y sanciones del personal de la Contraloría Gral.

LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y EL PRESUPUESTO

La C. Nal. establece en el Art. 216, inc. 6, el procedimiento para sancionar anualmente la Ley de Presupuesto General de la Nación. El P. Ejecutivo por su iniciativa debe presentar en el plazo fijado ‑1º de Setiembre de cada año‑, según dispone el Art.
216 C.N., que fija plazos perentorios para el proceso de aproba­ción del Presupuesto; El P.E. y el P.L. tienen facultades consti­tucionales en la preparación, aprobación y sanción de la ley respectiva, donde la intervención de los dos Poderes del Estado puede motivar conflictos en la promulgación definitiva de la Ley; tanto más significativos, pues sus efectos ante una modificación o rechazo por el Legislativo pueden provocar graves trastornos en la marcha institucional de la Nación, lo que afectaría tanto al Sector Público como Privado.
CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
1º) Es un acto administrativo‑jurídico y contable.
2º) Requiere para su vigencia la sanción legislativa.
Ley especial.
3º) Carácter anual.


El Presupuesto tiene su origen y preparación material en el Poder ejecutivo, a cargo del Ministerio de Hacienda, según lo dispone la C.N. y la Ley 14/68, pero a los efectos de su validez se requiere la aprobación del Congreso, dentro de un Proceso con tratamiento especial. Es un acto administrativo del P.E., por cuanto la intervención del Congreso es de mera autorización, su efecto más importante es que el Ejecutivo como los demás órganos estatales deben ajustarse a las normas contenidas en la ley que aprueba el presupuesto en el sentido de que no pueden realizar erogaciones mayores que las presupuestadas y en el rubro corres­pondiente. El Art. 87 de la Ley 14/68 establece expresamente:


"Los ordenadores de gastos son responsables personalmente y con sus bienes por aquellas erogaciones comprendidas, fuera del presupuesto".
Art. 217. De la vigencia del presupuesto. Si el P.E., por cual­quier razón, no hubiese presentado al P.L. el proyecto de Presu­puesto General de la Nación dentro de los plazos establecidos, o el mismo fuera rechazado conforme con el artículo anterior, seguirá vigente el Presupuesto del ejercicio fiscal en curso.
Art. 85. Del mínimo presupuestario. Los recursos destinados a la educación en el Presupuesto General de la Nación no serán infe­riores al 20% del total asignado a la Administración Central (C.N.).
En igual sentido el artículo 249, que asigna al P.J. una cantidad no inferior al tres por ciento del Presupuesto de la Administra­ción Central.

DUODÉCIMOS
No estando previsto por ley un plazo para la aprobación legisla­tiva del Presupuesto, puede ocurrir que la sanción del mismo no se produzca y que el plazo ‑anual‑ haya pasado la fecha de la terminación del Presupuesto último. En este caso la Administra­ción se encuentra sin autorización del gasto previsto, como de los ingresos. Frente a estas situaciones, los gobiernos recurren a un procedimiento no previsto expresamente: la "prórroga" par­cial del Presupuesto para ir cumpliendo el Presupuesto del año en curso.
A este sistema de vigencia parcial del Presupuesto vencido se lo denomina "duodécimos". Tiene su origen en Francia, que mientras se promulga la Ley de Hacienda 1809, dispuso se comenzara a percibir los tres primeros duodécimos de las contribuciones directas. "Lo esencial, tanto en el sistema francés como belga y el británico, es que los 'duodécimos' se computan sobre el nuevo Proyecto de Presupuesto".

INFLACION MONETARIA Y PRESUPUESTOS. OPINION DE PAUL SAMUELSON
Aunque este aspecto es esencialmente económico‑monetario, deriva­do principalmente de la abundancia del dinero ocioso, por causa de la emisión monetaria, los economistas reconocen igualmente otras causas, como ser un simple desequilibrio entre la demanda real y la oferta. "O también una situación provocada por el aumento de los precios por el aumento de medio circulante, sin aumento proporcional de la producción y sin respaldo efectivo para hacer frente al comportamiento del mercado económico".
El fenómeno opuesto constituye la deflación.


En realidad la falta de demanda u oferta produce la caída de los precios, y la moneda, medida común de los valores, provoca, consecuentemente, no precisamente una desvalorización sino hay una disminución del gasto en general, que repercute en todo el sistema económico.
Entre las causas actuales de la inflación, la más nociva es cuando la política fiscal se lanza a la emisión monetaria para cubrir el mayor gasto del presupuesto, o bien un aumento de los impuestos provoca igualmente consecuencias inflacionarias.
Samuelson considera como fuente de financiación del gasto público la emisión monetaria: "Al imprimir bastantes billetes, el Gobier­no puede hacer ofertas de compra más ventajosas a los actuales poseedores o usuarios de la tierra, el trabajo y el capital, lo que le permite atraer hacia sí esos recursos. Pero, al hacerlo, eleva los salarios, las rentas y los precios". Concluye que "la inflación es, en la práctica, un impuesto, y además un impuesto muy arbitrario y poco equitativo".


La pérdida de valor del signo monetario nacional repercute en el sector público: presupuesto, deuda externa en moneda fuerte, etc. Los salarios, bienes y servicios suben, produciendo un desequili­brio en la economía del sector público, que repercute en el Presupuesto Nacional, que tiene carácter anual, y las previsiones sobre la inflación difícilmente pueden establecerse.
El presupuesto efectivo (dólares o moneda del país) registra los gastos efectivos, los recursos efectivos y el déficit real. El presupuesto estructural calcula los gastos, los recursos y los déficit públicos que se producirían si la economía funcionase al nivel de producto potencial (PBN).
El presupuesto cíclico calcula el efecto del ciclo económico en el presupuesto midiendo las modificaciones en los gastos, en los recursos y en los déficit que se verifican debido a que la economía no está funcionando a nivel del producto potencial, no obstante encontrarse en una situación de expansión inflacionista o en una recesión. El presupuesto cíclico es la diferencia entre el presupuesto efectivo y el presupuesto estructural (Samuelson Paul).

PLANIFICACIÓN. PRESUPUESTO. DESARROLLO

Valuación de los niveles de elección para el gasto: impuesto, Empréstito y emisión monetaria.
La planificación es necesariamente a precios constantes, debido tanto a que es esencial proceder a realizar comparaciones reales, como porque las variaciones de los precios no pueden preverse; pero un tipo de crecimiento para una economía sí puede incluirse en el cálculo.


La planificación requiere, en primer lugar, las metas a cumplir, que deben ser insertas en los llamados "Gastos Corrientes y Gastos de Capital", conforme al sistema de Presupuesto por Pro­gramas. Es decir, clasificar los Gastos Públicos dentro de un orden prioritario, sin exclusiones drásticas, desde el momento que el Estado, cualquiera sea el grado de su desarrollo, se supone que tiene una estructura mínima, que es necesario impulsar y desarrollar.
"El concepto de programa trae consigo ‑casi indivisiblemente‑ los de plan y planificación, con sentido de cosa temporal: se planea, se planifica y se programa".


Plan significa la armonización de una serie de problemas a resol­ver, la elección de medios (humanos y económicos) para llegar a un objetivo positivo final, a corto o a largo plazo: "Un plan es un conjunto de disposiciones adoptadas con vistas a la ejecución de un proyecto". "La planificación" es una expresión más correc­ta; poner en ejecución las medidas concretas y proyectos especí­ficos del plan elaborado. El Presupuesto por Programas no se agota en el plan establecido en el documento del presupuesto; necesita la planificación ejecutiva, que debe ser explicativa, y donde el factor humano es esencial para concretamente aplicar el gasto en el lugar debido.


El Presupuesto es la concreción real de la planificación, en el sentido que su finalidad no debe detenerse en un nuevo propósito formado por el entendimiento y aceptado por la voluntad. Por ello, Presupuesto y Programa son una misma cosa, como declaración anticipada de lo que se pretende hacer.
Para cumplir etapas aplicadas a cualquier proyecto que se dirija al desarrollo, es necesario conocer bien los objetivos globales que el Gobierno piensa alcanzar, y sobre todo la elección de los medios. En este sentido son importantes "los niveles de elección", en cuanto a la aplicación de los recursos para el gasto. Por ello, es de suma importancia el volumen del PNB real, debe nutrirse de los impuestos, cuya fuente está en el sector privado,.


Partiendo de los recursos, hemos indicado que las tres fuentes principales, no las únicas, son impuestos, crédito externo o interno y emisión monetaria.
En el Estado actual de las finanzas públicas, el único recurso viable y más próximo es el impuesto; el crédito externo está saturado y ya es un problema el pagar lo que se debe, la infla­ción que acarrea la emisión monetaria, el antídoto es la restric­ción de créditos bancarios o del Banco Central, o en última "ratio" el recorte drástico de los proyectos o programas.
Indicadores económicos para un plan de desarrollo para el Para­guay.


En el Presupuesto de la Administración Central siguen teniendo prioridad los llamados "Gastos de Defensa Nacional"; por otro lado están los programas de educación y salud, que han retrocedi­do cualitativamente y también cuantitativamente, por encima de los aumentos otorgados, que no son aumentos, sino apenas nivela­ción de la demanda demográfica y la inflación.
El tipo de gasto debe estar condicionado, según sea la planifica­ción para el desarrollo. Hemos citado los impuestos y el crédito interno o externo como fuentes para financiar el gasto. Acompaña­do en crecimiento económico puede tener otro alcance cuando se proponen metas desarrollistas ambiciosas.


Uno de los modos de aumentar la disponibilidad de los recursos para el desarrollo es la promoción de comercio internacional exportador.
El papel del comercio externo en la economía para el desarrollo
El comercio exportador puede significar mayor producción, el ahorro originando en la mayor producción permite la formación del capital, que se aplicará al desarrollo interno del país. "En la literatura sobre el desarrollo ‑comenta Trirlwall‑ hay gran cantidad de modelos impulsados por las exportaciones, y se afirma que tanto históricamente como en el mundo contemporáneo el comer­cio ha sido el autor del desarrollo".


Planificación y desarrollo son objetivos íntimamente ligados al Presupuesto por Programa previsto en la Ley 14/68. Dos de sus disposiciones normativas mencionan expresamente: "Art. 4º. El Presupuesto del Sector Público reflejará los objetivos y las metas a corto plazo fijados en los planes de desarrollo, que aprueba el Gobierno..."; "Art. 10. El Proceso Presupuestario estará estrechamente vinculado al Proceso de Planificación. A este efecto, el Ministerio de Hacienda dará participación a la Secretaría de Planificación Económica y Social de la Presidencia de la República...".
El Presupuesto Nacional es el reflejo de los objetivos del Go­bierno, en base al plan propuesto para una política para el desarrollo.


A nivel superior ‑universitario‑ la población universitaria ha crecido. Es evidente. Pero cualitativamente se percibe un eviden­te retroceso. El enfoque del desarrollo no puede ser un enfoque exclusivamente económico, debe ser cultural en el amplio sentido de la expresión.
Los proyectos de un presupuesto, para ser elaborado con planes de desarrollo, en un país en vías de desarrollo, deben establecerse dentro de bases distintas a aquellos países avanzados que tienen, desde luego, otras estructuras socioeconómicas y sobre todo la financiación es con recursos propios internos. Los índices de mortalidad infantil y materna son muy altos en el Paraguay. Sus cifras exactas no se conocen. Aquí está el problema del desarro­llo de un país; es el reflejo directo de sus carencias.


De nada vale tener la mayor represa hidroeléctrica del mundo, ni un índice de inflación relativamente aceptable, si la gran pobla­ción marginada no recibe ningún beneficio.
La reseña que se ha hecho sobre la relación Presupuesto y Des­arrollo, está demostrando que el concepto de desarrollo es ac­tualmente perfectamente normal dentro de la dinámica del Presu­puesto, no es de carácter excepcional; por ello, los recursos del crédito externo deben ser manejados con suma prudencia y no como recurso normal.

PREPARACIÓN Y EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

La trayectoria del Presupuesto, desde su preparación en el Depar­tamento respectivo del Ministerio de Hacienda, Ley 109/91, Art. 20, aprobación o modificación en el Poder Legislativo, hasta su fase final de control del cumplimiento de la ejecución activa y pasiva, a cargo de la Contraloría Financiera y Tribunal de Cuen­tas (2º Sala), se rige por normas legales estrictas conforme la Ley 14/68 y las Leyes de Organización Administrativa de la Na­ción. De lo expuesto se desprende claramente, que son normas del Derecho Financiero, Administrativo, tributario y Constitucional las que conforman la estructura y vigencia del Presupuesto en todas sus faces de ejecución y control.


Partiendo de un antiguo principio financiero, se calculan primero los gastos y después los recursos. El fundamento de esta regla tiene su razón de ser en que son las necesidades las que deben preocupar primeramente al gobernante, pues si un Estado no es capaz de cubrir sus gastos, no tiene razón de ser y existir.
"La actividad financiera del Estado se concreta o sintetiza, como es sabido, en tres divisiones importantes: Gastos públicos, Recursos públicos y el Presupuesto.

PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO
Art. 216 C.N. "El proyecto de Ley de Presupuesto de la Nación será presentado anualmente por el Poder Ejecutivo, a más tardar el 1º de setiembre y su consideración por el Congreso tendrá prioridad absoluta...".
La preparación del Presupuesto corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Hacienda, conforme lo preceptuado en la Ley 109/91 Orgánica del Ministerio de Hacienda, en concordancia con la Ley 14/68 de Presupuesto por Programas. El sistema presu­puestario vigente está conformado por un conjunto de leyes y decretos emanados del Poder Ejecutivo, que reglamentan el proceso de preparación, aprobación por el Poder Legislativo, ejecución y control definitivo del Presupuesto Nacional.
La Composición del Presupuesto tiene dos partes principales: Presupuesto Corriente y Presupuesto de Capital (Art.23).

DE LA ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO
CAP. II LEY 14/68
Art.11. "El Presupuesto del Sector Público se compondrá de las partes siguientes:
a) Presupuesto de la Administración Central;
b) Presupuesto de las Entidades Descentralizadas;
c) Presupuesto de las Municipalidades".
Art.12. "El Presupuesto de la Administración Central constituirá el Presupuesto General de la Nación".
Administración Central, que incluye por orden numeral romano todos los organismos del Sector Público.
Art.23. "El Presupuesto de la Administración Central se compondrá en dos partes principales:
a)Presupuesto Corriente;
b) Presupuesto de Capital.
El presupuesto Corriente se dividirá en Gastos e Ingresos Co­rrientes. el Presupuesto de Capital en Gastos e Ingresos de Capi­tal".
Art.25. "El Presupuesto de Gastos Corrientes proveerá la atención de los programas que tienen por objeto el funcionamiento perma­nente de las prestaciones de servicios a cargo de la Administra­ción Central y los programas corrientes de transferencias".
Art.35. "El Presupuesto de Capital comprenderá los programas cuya ejecución redunde en la conservación e incremento del patrimonio".

ETAPAS PREVISTAS; PLAZOS LEGALES
El Poder Ejecutivo remitirá a más tardar el 1º de Setiembre de cada año, el Congreso tiene plazo hasta el 20 de diciembre de cada año para expedirse sobre el Presupuesto enviado por el P. Ejecutivo; en caso de no expedirse sobre el Proyecto de la Ley, se reputará sancionado el Proyecto y el Poder Ejecutivo promulga­rá la ley correspondiente (Art.52).
Art.56. "El 31 de diciembre de cada año se procederá al cierre del Ejercicio Fiscal".


El Congreso tendrá prioridad absoluta. Se integrará una comisión bicameral, la cual, recibido el proyecto, lo estudiará y presen­tará dictamen a sus respectivas Cámaras en un plazo no mayor de sesenta días corridos. Recibidos los dictámenes, la Cámara de Diputados se abocará al estudio del proyecto de sesiones plena­rias, y deberá despacharlo en un plazo no mayor de quince días corridos. La Cámara de Senadores dispondrá de igual plazo para el estudio del proyecto, con las modificaciones introducidas por la cámara de Diputados, y, si las aprobase, el mismo quedará sancio­nado. En caso contrario, el proyecto volverá con las objeciones a la otra Cámara, la cual se expedirá dentro del plazo de diez días corridos, exclusivamente sobre los puntos discrepantes del Sena­do, procediéndose en la forma prevista en el Art.208, incs. 1), 2) y 3), siempre dentro de diez días corridos.


Todos los plazos establecidos en este artículo son perentorios, y la falta de despacho de cualquiera de los proyectos se entenderá como aprobación. Las Cámaras podrán rechazar totalmente el pro­yecto presentado a su estudio por el P. E., sólo por mayoría absoluta de dos tercios en cada una de ellas.

EL PRESUPUESTO

Según Benvenuto Griziotti: "El documento jurídico y contable en que se indican los recursos y los gastos del Estado en su monto correspondiente a un período de doce meses".
Podemos agregar más: el Presupuesto en la complementación necesa­ria de la ley de organización administrativo‑financiera del Estado.

Por su origen y preparación, el Presupuesto es un documento administrativo (acto administrativo) que para su ejecución duran­te el lapso fijado, de los recursos y gastos, debe tener la apro­bación del Congreso conforme disponen los artículos 216 y 217 de la Constitución Nacional. Su naturaleza jurídica se basa en la Ley 14/68 Orgánica del Presupuesto y demás leyes complementarias vigentes, que guardan relación con la preparación y aprobación parlamentaria del Presupuesto, como su posterior control por medio de la Contraloría General de la Rca. y el Tribunal de Cuentas.

NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO
Actualmente el Presupuesto guarda relación estrecha con el Estado constitucional moderno. Durante el siglo XVII, se trata de esta­blecer una separación, en materia de gastos de Estado. En 1628 se promulga el "Bill of Rights" (Ley de Derechos), reconociendo a favor del Parlamento la potestad de su consentimiento para que el soberano impusiera tributos.
Con el advenimiento del Estado constitucional en la mayoría de los países, aun con sistema monárquico, el "Presupuesto" fue adquiriendo relevancia, adoptándose técnicas especiales según los sistemas políticos.

El Presupuesto con sus características originales ha sido rebasa­do por su aspecto técnico. No obstante, se discute su naturaleza jurídica de acuerdo a sus perfiles jurídico‑financiero actuales.
Por su origen es un acto administrativo que emana del Poder Ejecutivo.
CARACTERÍSTICAS:
PREVISIÓN: Indica la posición del Ejecutivo en la elaboración del Proyecto del Presupuesto, en cuanto al gasto a realizar y los recursos que pueda usar (tributos).
AUTORIZACIÓN: Es la atribución propia del Parlamento, que podrá rechazar, modificar, aumentar o disminuir, según las disponibili­dades de los recursos, ajustándose al procedimiento constitucio­nal para convertir en ley el proyecto enviado por el Ejecutivo.

PRINCIPIOS TÉCNICO DEL PRESUPUESTO NACIONAL
a) Especialización del gasto. Complemento indispensable de todo presupuesto correctamente elaborado, para que el Parlamento pueda dar su autorización legislativa, constituye la precisión especí­fica del GASTO‑RECURSO. Es lo que se denomina: Especialización Presupuestaria, cualquiera sea el sistema de Presupuesto aplica­do. En nuestro caso particular, esta "especialización" está prevista en la Ley 14/68 Orgánica del Presupuesto, denominada
Presupuesto por Programas.

b) Equilibrio del Presupuesto. Dentro del Presupuesto clásico se entiende por equilibrio del presupuesto la complementación conta­ble de recursos‑gastos.
Debe considerarse que el presupuesto es la concreción práctica de la política del Estado en un momento dado, sea financiera, so­cial, económica o desarrollista, y en este sentido puede produ­cirse un desequilibrio del presupuesto, tanto por déficit como por superávit.
c) Universalidad: El principio de la universalidad aplicado al presupuesto: "Se entiende que no puede haber compensación entre gastos y recursos, es decir que tanto unos como otros deben figurar consignados en sus importes brutos: sin extraer saldos netos". Los recursos entran globalmente por una vía y a su vez los egresos salen por otro conducto.

d) Unidad: El principio de la unidad es complemento del anterior, en el sentido de que por unidad del presupuesto se entiende que todos los gastos y recursos del Estado, de cualquier origen y naturaleza, estén asentados en un Presupuesto Único General del Sector Público. Art.3º, Ley Nº14: "Presupuesto por Programas es el instrumento de ejecución de la política gubernamental, en el que se establecen los créditos para la ejecución de los programas a cargo del sector público y se determinan los recursos financie­ros con que deben ser cubiertos tales créditos durante el ejerci­cio fiscal".

TÉCNICAS DEL PRESUPUESTO
El Presupuesto del Sector Público abarca actualmente diversos aspectos que deben ser completados para responder a los requeri­mientos de los distintos niveles de la compleja organización estatal.

El presupuesto moderno no debe limitarse a un mero sistema de cuentas de sueldos, servicios, bienes y obras. Aunque una de las características del presupuesto es la anualidad, debe a la vez existir continuidad por encima de la política circunstancial del Gobierno. Para satisfacer todos estos requerimientos de tanta complejidad, se han puesto en práctica técnicas diversas para elaborar el presupuesto, de tal suerte que el mismo refleje los objetivos de corto, mediano y largo plazos. La Técnica del Presu­puesto que se elija debe estar encuadrada dentro de principios que constituyen tradicionalmente las características de base de todo presupuesto: Especialidad del gasto, equilibrio, previsión y autorización.

Concretamente la técnica a aplicarse debe satisfacer el plan financiero del Estado, en base a una complementación con el sector privado, de donde extrae los recursos, ya sea en forma de tributos, precios, empréstitos, royalties. Tekné (arte), para elaborar y construir, con los elementos que la ciencia de las finanzas proporciona, un presupuesto exacto, coherente y explíci­to.

PRESUPUESTO POR PROGRAMA.
Entre los sistemas de presupuestos deben mencionarse los más conocidos y aplicados, ajustados a normas de técnica presupuesta­ria: 1º) Presupuesto por Programa (aplicado por la Ley 14/68); 2º) Presupuesto Base cero.

El Presupuesto Nacional es uno y la técnica que puede aplicarse para su ejecución varía de acuerdo con las demandas y caracterís­ticas del Estado. El P. por Programa apunta a objetivos, en base a cálculos de costos y recursos. No es cuestión de mero balance aritmético, sin considerar las posibilidades reales y sus conse­cuencias en los saldos de cuentas.

Los programas pueden ser complejos y de largo alcance, lo que hace necesario dividirlos en "Sub‑programas", que permitan un mejor control y ejecución. Los programas pueden ser de capital, servicios y adquisición de bienes, de la jurisdicción de distin­tos departamentos, que estando divididos en "Sub‑programas", son ensamblados en el plan mayor del programa.
Se pueden señalar algunas de las características del programa, en su función presupuestal:

a) Racionalidad, basado en la razón.
b) Previsión, prever significa anticipar.
c) Continuidad. Debe existir una acción encadenada, con todos los factores, a través de una sucesión de hechos que están vinculados entre sí, no aislados.
Los elementos componentes del Presupuesto por Programa, conforme con la doctrina y la Legislación Positiva son:
a) Sector Público, conjunto de instituciones u organismos creados por la ley y financiados con los ingresos del sector público.
b) Función, el propósito directo establecido por los órganos políticos y que será cumplido por el sector público.
c) Programa, el instrumento presupuestario destinado a cumplir las funciones del Estado y sus planes a corto plazo.
d) Sub‑programa, la división de programas complejos, a fin de facilitar la ejecución de un campo específico.
e) Actividad, la división más reducida de cada una de las acciones a desarrollar para cumplir las metas de un programa o sub‑programa de funcionamiento.
f) Tarea, la operación específica a efectuarse dentro de un Proceso de trabajo para la obtención de un resultado determinado.
g) Proyecto: Conjunto de obras que se realizarán dentro de un Programa o sub‑programa de inversión, para la formación de bienes de capital.
h) Obra, el bien de capital específico que forma parte de un proyecto.
i) Trabajo, el esfuerzo sistemático para ejecutar cada una de las faces del proceso de una obra.

PRESUPUESTO BASE CERO (Zero Base Budgeting)
En un sentido literal, el presupuesto base cero implica la cons­trucción de un presupuesto, sin tener en cuanta ninguna referen­cia de lo que se hubiera hecho anteriormente, basado fundamental­mente en una nueva valoración de objetivos, métodos y recursos.
El Presupuesto Base Cero (PBC), más que una técnica específica de elaboración del presupuesto, como el conocido como Presupuesto por Programa, es fundamentalmente un proceso de análisis para desmenuzar en detalle un proyecto global que abarca varios secto­res de ejecución, de tal manera como si el proyecto o "gasto", que puede abarcar un lapso extenso en su ejecución, sea analiza­do, en cada presupuesto anual, partiendo de CERO.

De lo expuesto se puede deducir que ningún método elegido para ser aplicado en la elaboración de un Presupuesto es perfecto, dependiendo en gran medida de la capacidad del factor humano. Buscar un método de implementación de las bondades de cada siste­ma nacional es lo aconsejable, siempre que el sistema de "con­trol" sea eficaz.

LA DEUDA PÚBLICA NACIONAL

Por encima de las discrepancias que han existido sobre la bondad o utilidad de que el Estado asuma obligaciones en la forma de "empréstitos", la realidad es que los países han hecho uso de esta fuente como forma normal de recursos, y es una realidad que más se discute en el plano político que financiero. Esto no basta; se impone la necesidad que la ciencia de las finanzas se ocupe preferentemente de esta fuente de recursos tan importante y que ha evolucionado a través del tiempo con modalidades diversas, según los países y las épocas.

EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA NACIONAL
Desde la época de la Independencia hasta 1870, en que fina­liza la Guerra de la triple Alianza, el estado paraguayo no tuvo deudas externas, como consecuencia de su propia economía, en que el Estado era, por decir, el dueño casi absoluto de las tierras, como de las fuentes de producción: tabaco y yerba, principalmen­te. Existía la propiedad privada. No había bancos, ni siquiera Estado. Durante el gobierno de F.S. López se da impulso a la economía, dirigida básicamente a la exportación de los productos tradicionales del país y a la organización de un sistema moneta­rio, con la emisión de las primeras monedas en papel y metal, para satisfacer las necesidades del comercio interno principal­mente. El Estado era el exportador más importante.
En vísperas de la guerra, se hace sentir la necesidad de recurrir preventivamente al crédito público externo, instruye a sus repre­sentantes en el exterior en busca de financiamiento externo, por la situación que reinaba en la Cuenca del Plata. El Congreso llegó a autorizar un empréstito de 25.000.000 de pesos con la garantía de la yerba mate y el canon de las tierras fiscales.


Después de la G. de la Triple Alianza el país se encontraba en un estado de indigencia. La población económica útil había desapare­cido, el campo abandonado, sin sementeras, y no existía gobierno. El primer gobierno Constitucional, don Cirilo Antonio Rivarola el (25/XI/1870) en un medio de angustia económica y teniendo que gobernar con la presencia todavía de las fuerzas aliadas. El país necesitaba circulante monetario, se autorizaron las primeras emisiones en papel moneda, con las garantías de los bienes patri­moniales del Estado. El gobierno autoriza colocar en el exterior un empréstito de un millón de libras esterlinas. Se había hecho una evaluación de todo el patrimonio en tierras fiscales, alcan­zaba la suma de veinte millones de libras esterlinas; aparte de los edificios públicos y otros bienes, existían garantías sufi­cientes para cumplir los compromisos.


Al año siguiente, el Gobierno nacional volvió a autorizar la colocación en la plaza de Londres de otro empréstito,por valor de dos millones de libras esterlinas.
El resultado financiero de ambos empréstitos, no pudo ser más perjudicial para los intereses del país. Buscar culpables, no tendría sentido, siendo la única víctima el país, y el crédito del mismo, tan necesario para la reconstrucción de la nación, y cuyos efectos se harían sentir por años, al no poder en el futuro volver a contratar en el exterior ningún empréstito. El paraguay hizo honor a sus compromisos financieros al pagar íntegramente por su valor nominal. En el año 1885, el Gobierno del gral. Caballero designa a su ministro de R.R.E.E., don José Segundo Decoud, para volver a negociar los dos empréstitos (1871‑1872) que continuaban impagos en sus servicios, se hace un resumen de la deuda total, más sus intereses y gastos, el saldo de la deuda externa de los dos empréstitos, al 30 de noviembre de 1926, era de 644.086 libras.


FINANCIACIÓN DE LA GUERRA DEL CHACO
La financiación de la guerra del chaco, antes y durante el con­flicto, es digna de ser destacada, por ser un modelo de buen go­bierno en la administración de los gastos e ingresos públicos. No es abundante la bibliografía existente sobre la materia, pero suficiente para que las generaciones futuras valoren el esfuerzo, la capacidad y el patriotismo de los gobernantes de aquella época. Las finanzas de tiempo de guerra han sido siempre motivo de preocupación y estudio por parte de economistas, financistas y gobernantes, a cuyo cargo está dirigir las finanzas tanto del sector público como del privado durante un período de excepciona­les características.


Hay bases esenciales que pueden ser tenidas en consideración, sobre todo si existe un margen de previsión en el sentido de estar un país frente a la posibilidad de un conflicto bélico.
El Paraguay, en el lapso de su vida independiente, afrontó dos guerras internacionales en el corto espacio de poco más de 60 años. No es posible comparar la Guerra contra la T. A. y el último conflicto con Bolivia.


Ruzo señala que tres son las grandes consecuencias esenciales que traen aparejadas las guerras respecto a las finanzas y economías públicas.
a) Acrecentamiento extraordinario de los gastos públicos del
Estado;
b) Necesidad de crear nuevos recursos permanentes y de recurrir
a grandes empréstitos, es decir, recursos eventuales y extra­
ordinarios;
c) Preocupación para estabilizar los cambios.
La base esencial para enfrentar financieramente la guerra con Bolivia fue la excelente administración del sector público, de los dos gobiernos que precedieron al conflicto, y la continuidad del Gobierno de la Victoria del Dr. Eusebio Ayala.
El Dr. Ríos hace un resumen de las adquisiciones de material bélico durante la guerra, cuyo importe llega a la suma total de 11.051.864,94 pesos oro sellado.
Demás está recordar que la financiación de estas adquisiciones fue hecha con recursos propios del Estado, sin recurrir a emprés­titos externos.

BONOS DE LA DEFENSA NACIONAL 1928
Por ley del 31 de diciembre de 1928 se autorizó al P.E. a emitir por suscripción pública un empréstito hasta la suma de 100 millones de pesos de c/l destinados al pago de los gastos que demande la defensa nacional (Art.1º). El poder Ejecutivo emitirá títulos de deuda interna que se denominará "Bonos de la Defensa Nacional" Art.2º. Los títulos serán colocados a la par. Tasa de interés: 6% anual y cuota de 2% amortización acumulativa y anual.

BONOS ORO 1.935
Al terminar la G. del Chaco, la Nación tenía una deuda flotante muy grande con motivo del conflicto bélico. Para conso­lidarla el Gobierno dictó la Ley Nº 1.530 del 22 de noviembre de 1.935 con la denominación: "Bonos Oro 1935" De Conversión y Consolidación de la "Deuda Pública Interna" 4% de interés y 2% de amortización. Cancelación el 31/XII/63.

La emisión de los bonos 1935 respondía al propósito del gobierno de abonar las deudas internas contraídas, reconociendo el perjui­cio que podría representar si se efectuaba en moneda de curso legal por la depreciación sufrida a causa de la inflación.


EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA NACIONAL A PARTIR DE 1940
La firma de tratado de paz con la República de Bolivia, permitió al Paraguay dedicar todos sus esfuerzos a consolidar a la república, política y económicamente. La inauguración del período presidencial que inicia el mariscal Estigarribia el 15 de Agosto de 1939 motiva fundadas esperanzas de obtener prestamos para la construcción de obras públicas, especialmente caminos, que servían para el despegue económico de la Nación. La iniciación de la segunda guerra mundial sería un efecto significativo, no solo en el Paraguay, si no en todo el hemisferio sur. Paraguay recibió apoyo técnico y financiero para desarrollar planes de mejoramiento en el orden sanitario, educacional y de la agricul­tura, en base a técnicas especializada y donaciones para cons­truir una estructura física adecuada a los planes que acuerdan en común ambos gobiernos: Paraguayo‑Americano. Esta ayuda se hacía en base a préstamos no reembolsables, y con la cooperación del Gobierno paraguayo en todo lo que era necesario para la realiza­ción de los planes propuestos.


En 1939, se le autorizó un préstamo por valor de tres millones de dólares para la construcción de una carretera asfáltica de Asun­ción‑Villarrica, e iniciar estudios para obras sanitarias. Era este empréstito el primero que obtenía el paraguay en el exte­rior, después de muchos años de penurias, provocadas por las perspectivas del conflicto bélico con Bolivia, lo que, aparte de otras razones, impedía al Paraguay acceder al crédito externo.

EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA PARAGUAYA
La deuda externa paraguaya hasta 1989 debe ser calculada en alrededor de dos mil millones de dólares, en razón de distintas fuentes de los créditos, tipos de intereses, deudas de plazos vencidos y arreglos parciales efectuados ‑sin ratificación‑ con deudores como el Brasil.

El Paraguay, como socio del 50% de la empresa Itaipú Binacional, deberá asumir, en algún momento, el pago en la misma proporción que Brasil, en el supuesto que los ingresos de Itaipú Binacional no llegaran a cubrir todos los costos de producción y financia­miento.
Por otra parte, se ha puesto en evidencia la mala aplicación de los empréstitos obtenidos, en el sentido de que el uso de los mismos no siempre ha tenido una aplicación correcta. Esto natu­ralmente hace que el crédito mal aplicado resulte actualmente oneroso y perjudicial. La naturaleza de los créditos varía sus­tancialmente según de qué organismo provengan: BIRD, BID, FONPLA­TA, AIF. La mayoría denominados "blandos" (15,20 o 30 años)
Si la institución que otorga el crédito, es un banco comercial privado o un consorcios de bancos, se denomina crédito "duro"
(4‑5 años), estos créditos ya vienen "atados" precalificados para ejecutar la obra pública en cuestión, es decir, funcionando.

COBRO COMPULSIVO DE LA DEUDA EXTERNA
El cobro compulsivo, por parte de los tenedores de obliga­ciones de los Estados, para hacer efectivos sus créditos contra estos últimos determinó distintos tipos de medida de fuerza por parte del los gobiernos extranjeros para proteger, según justifi­caban, los "intereses" de sus súbditos.


El conflicto de la Rca. de Venezuela con varias potencias euro­peas que reclamaban indemnizaciones exorbitantes a causa de perjuicios sufridos por súbditos de esas potencias, estos se unieron, amenazando a Venezuela ejercer un bloqueo marítimo para obligar a este país a aceptar las reclamaciones que con anterio­ridad habían presentado al Gobierno Venezolano. De los 150 millo­nes de bolívares sólo reconocía 17 millones de bolívares Venezue­la, era evidente la mala fe por tan abultada reclamación.


DOCTRINA DRAGO
Las potencias europeas bombardearon Puerto Cabello, Venezuela recurrió al arbitraje, luego al tribunal de la Haya, quedando gravada la renta anual en un 30% para el pago de los reclamos pendientes. Tamaño atropello , sin embargo no paso en silencio.


La Rca. Argentina, con un gesto que le honra de plena solidaridad americana, hizo llegar por nota, redactada por el ministro de R. Exteriores de la Argentina, Dr. Luis María Drago, vale la pena dar a conocer la parte medular de la misma: "Entre los principios fundamentales del DERECHO PUBLICO INTERNACIONAL que la humanidad ha consagrado, es uno de los más preciosos el que determina que todos los ESTADOS, cualquiera que sea la fuerza de que disponga, son entidades de derecho perfectamente iguales entre sí, y recí­procamente acreedores por ellos a las mismas consideraciones y respeto. El reconocimiento de la deuda, la liquidación de su importe, puede y debe ser hecha por la nación, sin menoscabo de sus derechos primordiales como entidad soberana, pero el cobro compulsivo e inmediato en un momento dado, por medio de la fuer­za, no traería otra cosa que la ruina de las naciones más débiles y la absorción de su Gobierno con todas las facultades que les son inherentes por los fuertes de la tierra".
Los años transcurridos desde entonces dieron razón a los funda­mentos éticos y jurídicos de la Doctrina Drago, que hoy constitu­ye uno de los pilares del Derecho Público Internacional America­no.

DEUDA INTERNA
Empréstito interno es aquél que se coloca en el país y en moneda nacional, sin que necesariamente los acreedores sean del país. El destino del empréstito interno, es por lo general para adquisi­ción de bienes o servicios de interés nacional, tales como: defensa, guerra, crisis económicas o catástrofes, que muevan al espíritu patriótico a invertir sus ahorros en una causa nacio­nal. La última experiencia nacional de empréstitos internos fueron los "BONOS ORO 1935". Lastimosamente no están dadas las condicio­nes de credibilidad y estabilidad monetarias para prosperar la colocación de capitales (BONOS NACIONALES) nacionales en présta­mos al Estado, el acreedor único es el Banco Central, según se refleja en el Presupuesto Nacional 1988 Obligaciones diversas del Estado".


La deuda interna tiene las características naturales de las finanzas nacionales, con efecto en el sistema monetario nacional a cargo del Banco Central del Paraguay. El Paraguay tiene su fuente principal de empréstitos internos en el Banco Central. La crisis financiera del gobierno central se ve reflejada en el aumento de su deuda neta con el Banco Central del Paraguay en razón de la disminución de depósitos de la administración guber­namental, por causa de la disminución de los ingresos tributarios en particular.


El Banco Central, en resguardo del sistema monetario, gravemente amenazado por el peso de la deuda interna que soporta íntegramen­te esta entidad financiera del Estado, ha propuesto al gobierno central una renegociación global de la deuda contraída por las diversas empresas estatales, principalmente. Esta propuesta tiene las características, desde el punto de vista financiero, de la conversión de una deuda flotante en deuda consolidada.
El Art.286 C. Nal. prohíbe a la banca central de hacer adelantos a la Administración Nacional para financiar el gasto público al margen del presupuesto. Esta disposición viene a constituir una valla importante para evitar la mala práctica de considerar la banca del Estado como una caja auxiliar del Ministerio de Hacien­da.


El sector público estaba adeudando al B. Central hasta fines de 1992, un billón 312,9 millones de G$, incluyendo la administra­ción central como empresas del Estado y otras entidades públicas. Debe señalarse que el mayor volumen de la deuda tiene su origen en los reembolsos de prestamos del exterior, que alcanzaban 800 millones de G$.
Los organismos internacionales (FM y BM) valúan el PIB de cada país con el objeto de conocer la capacidad de pago de los mismos al efecto de los préstamos a acordar por la banca internacional.
Al tomar como base de cálculo del crecimiento económico la capa­cidad de compra de ciertos bienes de consumo básico y comparar con otros países.

GARANTÍAS DE LOS EMPRÉSTITOS

En principio, y sobre todo actualmente las garantías que pueden ofrecerse en seguridad del pago o devolución de los empréstitos públicos, son muy aleatorias en virtud de la inmunidad de las naciones en cuanto al cobro compulsivo de su deuda pública.

No obstante esta inmunidad, en el presente se han dado situacio­nes de embargo ordenados por tribunales americanos, sobre barcos y aviones de empresas estatales, por deudas por salarios, gastos portuarios y otros tipos de deudas en el extranjero. Estos casos son excepcionales, pero no van más allá del embargo. Dentro del territorio del país donde el Estado tiene y ejerce su soberanía no sería posible. La Ley permite las demandas en jurisdicción civil por deudas del Estado como persona jurídica del derecho privado, pero las sentencias tienen un valor meramente declarati­vo (Decreto‑Ley Nº 6.623/44).

Modernamente es el Banco Central quien, como agente financiero del Estado, presta su garantía para este tipo de operaciones, que también es de valor relativo.

CONVERSIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
La conversión de un empréstito contratado o colocado por medio de títulos en el mercado de capitales, es un procedimiento que permite al Estado deudor sustituir los títulos existentes con una determinada tasa de interés, por otra nueva emisión y fecha de vencimiento, con una tasa de interés menor que la anterior.

Este concepto recoge en una forma amplia las múltiples modalida­des que pueden caracterizar una conversión normal de un emprésti­to determinado o la deuda pública globalmente.
Teóricamente no puede discutirse la posibilidad de la conversión de la deuda pública. el aspecto a considerar, son las condiciones en que se efectúa: si es forzosa o voluntaria.

Las variantes principales que presenta la conversión son: 1º) Baja del interés vigente; 2º) disminución de los importes de amortización; y 3º) ampliación del plazo máximo establecido.
Puede considerarse que existe conversión cuando una deuda flotan­te, sin plazo ni interés, se sustituye por una deuda consolidada a plazo fijo y con interés. La conversión no es una amortización. Es aligerar el peso de la deuda, en mejores condiciones para el Estado deudor. Ruzo señala dos tipos de conversión: 1º) Perfecta: Cuando se disminuye el interés, sin aumentar el capital; 2º) Imperfecta: Cuando se realiza disminuyendo el interés a condición de aumentar el capital.

El profesor PAUL LEROY BEAULIEU, en su conocida obra de finanzas, ha enunciado a comienzos del siglo algunas reglas sobre la con­versión de la deuda, que a pesar del tiempo transcurrido siguen teniendo vigencia y conviene ser conocidas:

1) La conversión es una operación legítima que cambia una deuda de alto interés por otra de interés menor, principio que viene a afirmar, jurídica y políticamente, el derecho que el Estado tiene de realizarla. 2) Las conversiones llamadas facultativas se prestan a la críti­ca. Una conversión debe ser siempre obligatoria y el Estado debe estar dispuesto a rembolsar el importe de los títulos a los tenedores que se nieguen a aceptar los de menor interés.
3) La conversión debe hacerse sin aumentar el capital. De lo contrario se cae en la conversión imperfecta.
4) Se puede suspender el derecho a la conversión durante un número limitado de años, para aceptar la aceptación de los nuevos títulos.
5) Una conversión es impopular cuando se realiza en momento inoportuno, es decir; cuando no ocurren las condiciones que deben auxiliarla.
6) Una conversión puede abarcar un capital enorme; sin que la demanda de reembolso sea grande. Si la conversión no ha sido plan­teada en debida forma y acompañada de todos los requisitos que deben reunirse, los tenedores de títulos viejos se negarán a recibir los títulos nuevos, y entonces tal demanda puede ser fuerte.
7) Cuando una conversión es posible, el gobierno está en el deber de hacerla.
8) La conversión debe ser acompañada de la remisión del impuesto en una cantidad proporcional, para que sea realmente popular.

AMORTIZACIÓN
CONCEPTO: Etimológicamente, amortizar significa "redimir (pagar) el capital de un préstamo u otra deuda". Aplicado a los emprésti­tos, tendría un significado más restringido, en el sentido de pagar la deuda pública por períodos iguales ‑anualidades‑ o bien por sorteo o licitación. En este sentido el pago es parcial, aunque puede aplicarse también el pago o redención total del empréstito.
AMORTIZACIÓN PARCIAL.
Se realiza periódicamente, ya sea por anualidades o semes­tralmente. Es la más común, ya que los empréstitos son siempre a largo plazo. Estas amortizaciones pueden hacerse por licitación o sorteo. Los Bonos Oro 1935 se efectuaban por licitación. Es decir, se adjudicaba a aquel titular o titulares que ofrecían mejores condiciones para el Estado, con mayores descuentos sobre el valor nominal.

FORMAS DE AMORTIZACIÓN
VOLUNTARIA. Es cuando el estado deudor no tiene un plazo fijado para el reembolso total o parcial de la deuda. Ocurre cuando una deuda perpetua se paga su importe, total o parcial, para liberar­se de los intereses o aprovechar las ventajas ofrecidas en el em­préstito perpetuo.
La amortización convencional, cuando el estado se compromete efectuar el rescate del capital parcialmente, por semestre o anualidades, con los intereses de los plazos establecidos.

AMORTIZACIÓN POR LICITACION. El reembolso del título se hace en este caso al mejor postor, entre los tenedores de títulos. "Los Bonos Oro 1935", preveían este procedimiento. Los tenedores de Bonos presentaban sus ofertas en sobres cerrados y lacrados a la Caja Autónoma de Amortización, cuando efectuaba el llamado. En razón de las modalidades modernas del mercado de capitales, en donde las condiciones de los préstamos son más rígidas y exigen­tes, siendo objeto de convenios específicos, sobre todo en los casos de los organismos financieros internacionales, donde se establecen plazos de gracia, intereses fijos o variables según el mercado de capitales, destino del préstamo, origen de los bienes y servicios, verificación de consultorías contables y técnicas, etc.

IMPUESTO ADUANERO

CARACTERÍSTICA: El nombre de impuesto aduanero proviene del lugar o repartición por donde ingresan o salen las mercaderías, objeto de gravámenes, llamado: ADUANA. El origen del vocablo es también lejano, usado por los árabes para designar el lugar de registro de mercaderías "ad dinan". También guarda relación con la voz árabe "diwan", que significa asimismo libro de registro u oficina. En nuestro idioma se emplea la palabra aduana a partir del siglo XIII, como entrada, asiento y depósito de mercaderías para exportar o importar para el consumo interno. Hoy día la competencia entre las naciones para la colocación de sus productos o mercaderías, como se individualizan aquellos objetos que están sujetos a los tributos aduaneros, es cada vez más agresiva, y al mismo tiempo complejo el control que debe hacerse para su valoración impositiva, de ahí que el comercio internacional ha sido materia de diversos acuerdos y convenios, algunos colaterales y otros más amplios, con carácter multilate­ral.


Los estados dictan medidas unilaterales, para proteger la econo­mía o la salud de la nación. El impuesto de aduana sobre la importación incide sobre el consumo interno de mercaderías. Se considera, conforme la clasificación existente, como un impuesto indirecto, real y de tasa proporcional. Es indirecto el impuesto a las importaciones, por su traslación a una manifestación direc­ta de riqueza, como son los consumos. El gravamen que habitual­mente incide sobre los productos de exportación es cuando están sujetos de cambios menores que los del cambio libre.


IMPUESTO A LA IMPORTACIÓN Y A LA EXPORTACIÓN.
Considerado el carácter técnico de comercio internacional. rela­cionado con la introducción y salida de mercaderías, por las Aduanas, puede decirse que todo su régimen, como sistema de política aduanera, está bajo control minucioso de un cuerpo normativo jurídico: código, leyes, reglamentos y acuerdos inter­nacionales.


IMPORTACIÓN: La importación consiste en introducir al país merca­derías del exterior para uso o consumo.
EXPORTACIÓN: La exportación consiste en la salida de mercaderías nacionales o nacionalizadas fuera del territorio nacional.
ADMISIÓN TEMPORARIA. Es el régimen por el cual se permite la entrada al territorio nacional el paso de ciertas mercaderías, con suspensión de los tributos a la importación, de ciertas mercaderías importadas al país con un fin determinado, y destina­da a ser reexportada dentro del plazo establecido en esta ley y los reglamentos, sea en el estado en que fueron admitidas o después de haber tenido una transformación, elaboración o repara­ción. (1 año de plazo).


DRAW BACK. El Art. 129. Concepto. El Poder Ejecutivo determinará las mercaderías cuyos tributos a la importación podrán ser de­vueltos al importador, siempre que retorne al exterior en los siguientes casos:a) después de haber sido sometidas a un proceso de industrialización en el país; y b) que hayan sido utilizado para el acondicionamiento o envasado de mercaderías que se expor­ten.


Nomenclatura: Es la descripción de las mercaderías agrupadas por clases y tipos, que sirven para individualizar cada tipo de mercadería, incluído dentro de la sección correspondiente. Esta designación tiene valor universal, en virtud del convenio adop­tado en base al "Sistema Amortizado de Designación y Codificación del Concejo de Cooperación Aduanera (C.C.A.)".
Al hacerse miembro del G.A.T.T., el Paraguay (1993) se beneficia con el trato de la Nación más favorecida, lo que representa un conjunto de beneficios arancelarios para sus productos de expor­tación. Esto permite al Paraguay el acceso a los mercados más importantes y desarrollados, como los EEUU, Japón y la Comunidad Económica Europea. Agrement On Tariff And Trade (GATT).


NOMENCLATURA ARANCELARIA. El actual sistema que nos rige, confor­me la adopción de la Nomenclatura Arancelaria de Bruselas (NAB), ha sido estructurado por el organismo internacional con sede en Bruselas, que desde de la Segunda Guerra Mundial es la nomencla­tura aduanera con carácter universal más usada en todos lo países adheridos, inclusive en el Paraguay.


G.A.T.T. Este acuerdo internacional a nivel mundial ha cobrado relevancia cada vez mayor desde su fundación en 1947. Tiene su sede en Bruselas, llamada con justicia "la capital de las adua­nas". En esta misma ciudad funciona con igual carácter interna­cional el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA), cuya funciones guardan relación con la vigencia de la Nomenclatura Aduanera de Bruselas (NAB).


Los dos organismos citados coordinadamente y sus múltiples divi­siones, regulan todos los aspectos, no exclusivamente aduaneros; sus normas afectan todo el sistema económico de la naciones adherentes.

IMPUESTOS DIRECTOS

IMPUESTO A LA RENTA O RÉDITO.
La expresión renta se aplica en la doctrina y en la legislación para distinguir el producto neto de una fuente determinada. Desde un punto de vista estrictamente económico, es tradicional definir la renta como consumo más incremento patrimonial.


Desde la antigüedad han existido los mismos tipos de tributos, rentas, sobre inmuebles, sellos, al consumo, a las transacciones, al patrimonio, herencia, etc. Modernamente estos impuestos fueron avanzando técnicamente y su percepción como exigencia del Estado en virtud del poder jurídico, teniendo como base legal de susten­tación la Constitución Nacional.
Entre los impuestos directos cabe citar el Impuesto a la Renta, no tanto por la dificultad de su traslación como por la propia naturaleza del impuesto.


Se distinguen distintas fuentes: la renta inmobiliaria, renta mobiliaria, préstamos, arrendamientos, trabajo autónomo o en relación de dependencia, producción minera, agropecuaria, comer­cio, industria, etc. Se dice renta p/ indicar cualquier tipo de ingreso de una persona.


RENTA ECONÓMICA.
Para llegar a un concepto real económico de renta, las normas legislativas debe considerar estos factores complementarios. "Los gastos necesarios para la obtención de las unidades de factores para la marcha de la empresa no son gastos personales originados por la satisfacción de necesidades personales y es por ello que no constituyen consumo, en los términos de la definición básica de la renta como consumo más incremento en el patrimonio neto".
RENTA FISCAL: Es lo sobrante, o sea la renta sobre la ganancia neta.
IMPUESTOS A LOS SERVICIOS.: Se podría decir que son las tasas, tributos pagados en contraprestación al servicio del Estado.


IMPUESTO A LA PROPIEDAD RAIZ.
Usamos esta denominación ‑impuesto a la propiedad raíz (inmueble)‑ para individualizar específicamente lo que podría denominarse el objeto del impuesto. Es éste el sistema aplicado en el Paraguay, conforme a la Ley 125/91. Libro II. Impuesto al Capital. Art.169 C. Nal. corresponde a los Municipios y Departa­mentos en su totalidad (70%, 15%, 15%).
La propiedad raíz siempre ha representado un valor e importancia especial en la riqueza de las naciones, teniendo en cuenta espe­cialmente la tierra y su valor como bien de renta. La teoría fisiocrática se basa precisamente en el valor de la tierra y su renta.
MODALIDADES. (Impuesto a la renta potencial a la tierra).


El impuesto sobre la propiedad raíz fue avanzando a través de distintas formas de la explotación de la tierra, que, como se había señalado, fue siempre un factor importante en la economía de las naciones.


El impuesto sobre la tierra en base a su renta normal o presunta tiene un doble objetivo: incentivar la productividad de la tierra y castigar impositivamente la tierra ociosa o no explotada conve­niente.


Se explica sobre una renta media potencial o presunta y no sobre la renta producida. El propósito de este criterio es incentivar la producción en las explotaciones agropecuarias, pues de este modo la renta marginal ‑sobre la renta presunta‑ que produce la explotación constituye un incentivo, en el sentido de no estar gravada. Por el contrario, al establecerse como valor de la tierra de renta presunta o potencial, el propietario que no explote el inmueble o no ofrezca una explotación racional , la renta de la tierra será menor a la renta potencial calculada, gravando en consecuencia al inmueble con mayor tributo al no tener el mismo una producción o renta normal calculada por la oficina valuadora.


Tipos de Renta: sistemas de imposición, impuesto a la Super Renta, al patrimonio neto de las personas físicas.
a) Sistema Celular (a, b, c...).
b) Sistema Global o unitario.


EL CATASTRO.
El catastro es un método de individualización de la propiedad raíz. Es un procedimiento descriptivo de carácter técnico de todo tipo de inmueble rural o urbano, que responde a exigencias de carácter jurídico, económico o fiscal.
Un catastro técnicamente bien aplicado permite una titularidad correcta del bien inmueble y evita la superposición de derechos reales.


La aplicación que se hace en nuestro país es con propósito fiscal exclusivamente, ya que la titularidad del bien está organizada por su inscripción en el Registro General de la Propiedad, por predio de "Fincas" numeradas por zonas, departamentos o parro­quias en la zona urbana y suburbana.
Las alícuotas impositivas son casi siempre proporcionales. De acuerdo a nuestro sistema impositivo, la tasa siempre es uno por ciento sobre la valuación oficial de los inmuebles o sobre el monto imponible de los mismos.


IMPUESTO A LA RENTA POTENCIAL DE LA TIERRA.: Impuesto a la Renta Agropecuaria 125/91, productor con más de 20.000 hts. deben pagar en impuesto a la renta, sobre el 12% del valor de la tierra anual (no más).

IMPUESTOS

Se considera que el tributo por excelencia es el impuesto. Esta afirmación tiene su causa en que éste es el recurso más aplicado y tiene diversas formas de ser instrumentado.
Esta razón ha motivado criterios distintos para una clasificación de los tributos que, dada su naturaleza amplia, los impuestos en particular pueden ser objeto de clasificación, en base a su estructura jurídica o financiera.


CLASIFICACIÓN POSIBLE, DESDE EL PUNTO DE VISTA JURÍDICO Y FINAN­CIERO.
CLASIFICACIÓN JURÍDICA.
La doctrina del derecho tributario como la legislación vigente, han dividido los tributos en impuestos, tasas y contribuciones.
Art.178 C.N. dice: "Todo tributo, cualquiera sea su naturaleza o denominación, será establecido exclusivamente por la ley...". Igual criterio de clasificación jurídica adopta el M.C.T.A.L., Art. 14: "Los tributos son: impuestos, tasas, y contribuciones especiales". La característica básica de la clasificación jurídi­ca constituye el principio de la "legalidad": "Nullum tributum sine lege". El tributo tiene su causa jurídica en la ley, de acuerdo con el principio "no hay tributo sin representación".


CLASIFICACIÓN FINANCIERA.
IMPUESTOS DIRECTOS E INDIRECTOS: Esta división, dentro de la clasificación financiera, es la más conocida y difundida, sin que existan, sin embargo, criterios firmes para establecer las dife­rencias. Un modo de diferenciar el impuesto directo del indirecto "radica en que en el primero el Estado, mediante procedimientos de su legislación tributaria, determina la capacidad contributiva en relación a las rentas que aparecen efectivamente percibidas o devengadas por un contribuyente, mientras que en los indirectos, el Estado no determina esta capacidad contributiva y desconoce o ignora cuál es la posición exacta que el contribuyente de impues­tos indirectos tiene en la vida económica, y la deduce de mani­festaciones aparentes de la renta que dispone a través de los consumos que realiza o actos que ejecuta".


IMPUESTO DIRECTO O INDIRECTO.
Desde la ciencia de las finanzas y siguiendo a De Juano, puede hacerse una clasificación esclarecedora para establecer el tipo de impuesto ‑directo o indirecto‑ según se efecto en el contribu­yente de derecho o de hecho:


a) criterio económico;
b) criterio financiero;
c) criterio administrativo.
Se aplica un criterio financiero, el impuesto es directo cuando afecta una manifestación directa o inmediata de riqueza; ejemplo: Impuesto Inmobiliario.
Es directo cuando no se produce la traslación del tributo a un contribuyente de hecho; ej: el Impuesto a la Renta. En este caso es un impuesto directo.
* Impuesto directo; el que determina el Estado, la capacidad contributiva en relación a las rentas que aparecen efectivamente percibidos o devengados por un contribuyente, por legislación.
* Impuesto indirecto; el Estado no determina esta capacidad contributiva y desconoce o ignora cual es la posición exacta que el contribuyente de impuesto indirecto tiene en la vida económica y la induce de manifestaciones operantes de la renta que dispone a través de los consumos que realiza o actos que ejecuta.
Si se opera la traslación de la carga impositiva a un contribu­yente de hecho, el impuesto es indirecto; ej: impuesto al consu­mo.


IMPUESTOS REALES Y PERSONALES.
Como toda clasificación sobre la materia que nos ocupa, pueden tener distintas bases para distinguir el impuesto real del perso­nal.
El impuesto es de carácter real cuando se toman en cuenta aspec­tos objetivos del hecho imponible, cuando se grava una riqueza dada: un acto económico, compra de un inmueble, un gasto de consumo, con independencia de la capacidad económica del contri­buyente.
El impuesto es de carácter personal cuando la captación de la capacidad económica del contribuyente se hace en base a aspectos subjetivos del mismo, teniendo en consideración su riqueza glo­bal, como el caso del impuesto a la renta, tomando en cuenta la suma de todas las rentas del contribuyente procedentes de distin­tas fuentes y no en particular cada renta, para establecer la alícuota o porcentaje que debe abonar como impuesto.


"De esto se infiere que cuando el impuesto es real, a paridad de rentas, paridad de tributos, cualquiera sea el sujeto imponible, y cuando el impuesto es personal, se deben tener en cuenta las diversas condiciones subjetivas de los contribuyentes y las demás condiciones requeridas por la ley del impuesto".


IMPUESTOS ESPECÍFICOS Y AD‑VALOREM.
Esta clasificación técnica es propia de los tributos aduaneros. Específicos son los impuestos calculados en base a unidades físicas, según la clase de mercadería: kilos, metros, litros, dentro del sistema decimal. se aplica sobre todo en bebidas alcohólicas importadas, según la capacidad en litros, géneros (telas) por metro y según la calidad.
El impuesto ad‑valorem, actualmente el más usado, se aplica en base al valor de la mercadería, según aforo, factura de origen, sin considerar el volumen, capacidad o extensión de la misma.


IMPUESTO FIJO.
Es el impuesto que establece una tasa única sobre el hecho impo­nible, cualquiera sea el valor de la riqueza, aumente o disminu­ya. No es un impuesto muy usado, ni apropiado desde el punto de vista de la equidad, considerando las distintas capacidades económicas de los contribuyentes.
El tributo fijo se produce en el impuesto de "capitación". "El impuesto per cápita es siempre un tributo global, puesto que satisface la condición de que la cuantía del impuesto no depende de ninguna variable del sistema".


IMPUESTO PROPORCIONAL.(Ej. 10% I.V.A.) (15, Art.61 125/91)
La proporcionalidad de los impuestos constituye una de las condi­ciones esenciales de los sistemas tributarios modernos. Tal característica se logra bien sea mediante el sistema proporcional propiamente dicho, bien con el sistema progresivo, ya que este último no pierde su condición de proporcionalidad, diferenciándo­se el primero en la forma de establecer la cuota".
El impuesto es proporcional cuando se aplica alícuota o tasa impositiva constante, cualquiera sea la variación en más o menos de la base de la tributación. El monto del impuesto varía al cambiar la base del tributo, pero lo hace en una proporción constante, como consecuencia de la alícuota legal fija.


IMPUESTO PROGRESIVO.(Más cantidad, más porcentaje)
La progresividad del impuesto se aplica, sobre todo, en el im­puesto a la renta, no obstante su rechazo por corrientes conser­vadoras de principio de siglo, que la consideraban arbitraria y contraproducente para la formación de capitales.
Con el objeto de evitar distorsión y dar flexibilidad a los distintos tipos de escalas aplicados dentro del sistema de pro­gresividad, se utilizan fórmulas diversas con denominaciones propias. La progresión cuya base es el aumento progresivo de la tasa impositiva, a medida que aumenta la base neta impositiva, debe tener un límite; caso contrario, el tributo resultaría con­fiscatorio en última instancia en las etapas más elevadas, con­forme establece la Ley 125/91.


IMPUESTO INDIRECTO AL CONSUMO.
Cuando grava a las personas indirectamente.

ADMINISTRACIÓN FISCAL

Se llama fisco a la administración del Estado encargada del manejo de los dineros del Estado nacional.
La administración fiscal cumple funciones amplias en el manejo de los dineros del Estado, sean tributos, recursos patrimoniales, bienes del dominio público y privado del Estado, cuya administra­ción, en forma de impuestos, tasas, contribuciones, empréstitos, debe ser asentada en el presupuesto por programas, tanto ingresos como gastos.

El paso de un Estado absoluto al Estado constitucional señala el momento en que la administración fiscal se rige fundamentalmente en base a la Constitución, leyes y reglamentos, donde se fijan los derechos y obligaciones, tanto por parte de la administración fiscal como de las personas sujetas al imperio de la ley. Es lo que en términos más claros se llama "Estado de Derecho".

La administración fiscal se ocupa del manejo y control de los bienes del Estado, de cualquier naturaleza: tributos, bienes muebles, inmuebles, entes administrativos de servicios públicos o empresas del Estado con carácter comercial, semovientes, trans­portes, etc.
Debe declararse que la función de la administración pública o Ministerio de Hacienda es de control, fundamentalmente, en cuanto dichos bienes son del dominio del Estado, sujetos a su imperio o potestad. Este carácter no impide que la función ejecutiva y uso se encuentren a cargo de otros ministerios o entes públicos descentralizados o municipios.
Lo mismo ocurre en cuanto a la relación jerárquica de los bienes de uso o aplicación a áreas específicas, como educación, salud pública, previsión social, Ande o Corposana.

RECAUDACIÓN DE TRIBUTOS
A este sector se lo denomina también, con un sentido más amplio, Administración de los Impuestos; es en el campo fiscal el de mayor importancia, por su volumen, origen de los tributos (sector privado) y su aplicación subsiguiente al gasto público.
"La recaudación puede llevarse a cabo directamente por el Estado o bien por arrendamiento, que es el sistema histórico, mediante delegación en empresas particulares de la función de percepción y, por último, mediante monopolio".

PRINCIPIOS DE A. SMITH SOBRE LA ADMINISTRACION FISCAL.
Matus Benavente: "Se da el nombre de Principios Administrativos de la Imposición a ciertas normas de prudente y buena administra­ción financiera, formuladas por A. Smith en el siglo XVIII, por las que se trató de establecer las bases del sistema impositivo y de conciliar los intereses aparentemente contrapuestos, del Estado y de los contribuyentes en materia tributaria". La IV Regla es donde se ocupa con mayor detenimiento sobre admi­nistración fiscal. En esta regla recomienda este autor que los gastos de recaudación deben ser mínimos; económicos para el Estado como para el contribuyente.
La IV Regla expresa: "Toda contribución debe percibirse de tal forma que haya la menor diferencia posible entre las sumas que salen del bolsillo del contribuyente y las que ingresan en el Tesoro Público".

EL CAMERALISMO Y ADOLFO WAGNER (1835‑1917).
"Kamer" significa Cámara, para referirse al gabinete real o Consejo de Administración. Este cuerpo colegiado actuaba como administrador de las finanzas del Estado, cuya orientación daba el soberano, sobre todo en las necesidades del Estado, cuyo presupuesto de guerra constituida el rubro más importante, en una época en que los servicios sociales no eran considerados como funciones esenciales del Estado. La ciencia cameralista es la primera expresión de la ciencia de las finanzas públicas.
Afolfo Wagner señala la necesidad de aplicar ciertas medidas de buen orden administrativo, con el objeto de obtener una correcta percepción de los impuestos, para aplicar convenientemente al gasto público.

RECAUDACIÓN EN LA FUENTE.
Modernamente, ante el aumento de contribuyentes y la variedad de tributos, algunos muy importantes como el Impuesto a la Renta, entre el Estado recaudador del tributo y el contribuyente actúa un agente de percepción, impuesto por el Estado. La persona "responsable" ‑no contribuyente‑ indicada como agente fiscal, en el sentido de que está obligado por la situación en que se en­cuentra en relación al contribuyente, que puede ser un empleado, caso de contribución de IPS, o bien en consideración a la función profesional que cumple: escribano público, al retener obligada­mente el importe correspondiente del tributo que grava la opera­ción o por la situación de dependencia en que se encuentra el empleado con relación al empleador, que retiene el tributo y se obliga, a su vez, a depositar o entregar al órgano administrativo correspondiente encargado de la recaudación tributaria.

Estos agentes fiscales privados actúan obligadamente por la ley en forma gratuita, se los conoce, según los casos, como agentes de retención o agentes de percepción.

DETERMINACIÓN DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA.
Se conoce como determinación tributaria la operación por medio de la cual se procede a establecer el abono del tributo en cada caso particular. Es éste un proceso que está a cargo del ente adminis­trativo, del contribuyente y de ambos a la vez, donde quedan fijados: el hecho imponible, el sujeto obligado del impuesto, la base de la imposición, tasa y demás aspectos que guardan relación con el ingreso del tributo a las arcas fiscales.
La designación de determinación tributaria es propia de este procedimiento, al que también se lo conoce como liquidación del impuesto. El estudio de este procedimiento es más del área del D. tributario.

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA FISCAL DEL PARAGUAY.
Siendo esta materia propia del derecho financiero, se referirá a los aspectos y normas básicas que gobiernan la administración de los ingresos y egresos fiscales y sus institutos principales.
Las normas fundamentales sobre administración fiscal están en la Constitución Nacional:
Art.238. De los deberes y atribuciones del Presidente de la República: 1) Representar al Estado y dirigir la administración general del país;...13) disponer la recaudación e inversión de las rentas de la República, de acuerdo con el Presupuesto General de la Nación y con las leyes;...14) preparar y presentar a consi­deración de las Cámaras el proyecto anual de Presupuesto General de la Nación. El capítulo VI. Sección II de la C.N. trata de la Organización Financiera de la Nación, Arts. 178 y siguientes.

La Constitución vigente se ocupa igualmente "De la Contraloría General de la República" (Art.281). Este organismo cumple un rol fundamental en el control de la actividad financiera del Estado (Art.283).
Corresponde al M.H. todo lo relativo a la administración fiscal, sea en forma directa o indirecta. La Ley 109/91 "establece las funciones y estructura orgánica del M. de H.". La estructura orgánica del M. de H. tiene 3 subsecretarias del Estado (Art.3º). La que afecta más fundamentalmente la organización financiera es la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera (Art.19), a cuyo cargo están importantes funciones.

PRINCIPIOS DE LA IMPOSICIÓN

ECONÓMICOS Y JURÍDICOS.
Al estudiar los recursos del Estado, la clasificación aceptada como sencilla y práctica es la establecida en base a la naturale­za de los mismos o su origen. Recursos originarios son los prove­nientes de bienes y servicios pertenecientes al Estado como persona jurídica del derecho público. Recursos derivados son los obtenidos de las personas físicas o jurídicas del sector privado en forma de tributos (impuestos, tasas, contribuciones especia­les), o los provenientes de empréstitos públicos.


Dentro del sistema moderno financiero en los países de régimen de economía de mercado, son los recursos derivados, en particular los impuestos y los empréstitos en su modalidades diversas, las fuentes principales de los recursos del Estado. Entre los tribu­tos se destacan por ser más generales, los denominados impuestos, haciendo la salvedad que el nombre es de relativa entidad: "...cualquiera sea su naturaleza o denominación..."(Art. 179). Los denominados tributos, impuestos, contribución, derecho, tasa (tax), contribuciones especiales, son prestaciones económicas (dineros) que se detraen de la economía privada para dar satis­facción a las necesidades del Estado, conforme a la política fiscal vigente.


EL IMPUESTO. Al mencionar Impuesto, nos estamos refiriendo al tributo como fenómeno de carácter financiero, cuyos efectos repercuten en la economía de mercado.
El impuesto se estudia como fenómeno financiero‑político, que necesariamente tiene su base de validez en el principio de la legalidad. Aunque el análisis de su estructura y propósito es materia de la ciencia de las finanzas, sería modernamente una mera abstracción de carácter teórico, si no tuviera una fuente legal.


Impuesto y obligación tributaria tienen los mismos elementos básicos, cuyos efectos pueden ser distintos, según se enfoque bajo el aspecto financiero (impuesto) o jurídico (obligación tributaria).
SUJETO ACTIVO: Tanto en el impuesto como en la obligación tribu­taria, es el Estado, en sentido amplio, nacional, provincial, municipal o entes autónomos de derecho público, el acreedor tributario o impuesto debido.
SUJETO PASIVO. "Es siempre un sujeto de derecho", expresa De Juano. La afirmación es correcta, pero tiene un carácter exclusi­vamente normativo, derivado de la ley.
También el impuesto debe tener su base en la ley, pero sus efec­tos sobre la economía son gravitantes, que interesan más a la ciencia de las finanzas que al derecho tributario.
OBJETO. El "objeto del impuesto" viene a ser el presupuesto de hecho (capital, renta, consumo, servicios) al que la ley vincula para producir el Hecho Imponible.


DINÁMICA DEL IMPUESTO:
INCIDENCIA: Contribuyente de derecho es la persona (sujeto pasivo) natural o jurídica en quien recae la obligación de abonar el impuesto, por determinación expresa de la ley.
Contribuyente de hecho es la persona que en definitiva paga el tributo por el traslado de la carga impositiva. La "Traslación" es la transferencia material del impuesto al contribuyente del hecho (incidido).


TRASLACIÓN. Cuando el contribuyente del derecho trasfiere el importe del impuesto al comprador, agregándole al precio de venta, ocurre entonces el fenómeno de traslación y repercusión (de carácter jurídico), mientras que la traslación (es de natu­raleza financiera).
La traslación puede ocurrir hacia adelante, hacia atrás o late­ralmente. Adelante cuando el contribuyente agrega el valor del impuesto al precio de venta, hacia atrás cuando la carga imposi­tiva es absorbida por los proveedores del sujeto de la percusión.


DIFUSIÓN. Es éste un fenómeno, como su misma denominación lo está indicando, que muestra la cuantificación del impuesto incidido o percutido en el contribuyente y procura "repartir" la carga del tributo hacia otros factores de la economía, en forma parcial o proporcional, según sea la elasticidad del mercado de demanda u oferta general. Puede difundirse el tributo lateralmente hacia otras mercaderías o servicios que no son el producto gravado originalmente.


TIPOLOGIA IMPOSITIVA. El impuesto a través de la historia ha evolucionado con características diversas, por influencias polí­ticas, económicas y sociales.
Desde el punto de vista político se consideran 3 períodos:
1º) PERIODO PRIMITIVO;
2º) PERIODO FEUDAL; Y
3º) PERIODO CONSTITUCIONAL.
Se producen diversos ensayos sobre "tipos" de impuestos destina­dos a una captación económicamente justa de las contribuciones. Esta evolución va del impuesto único al sistema tributario.
Para una distribución equitativa de la carga impositiva sobre todos los niveles sociales y económicos, se aplican distintos tipos de dominio y el que trabaja y producía, aplicándose un "impuesto único" sobre la tierra, que incidía sobre todos los factores indirectos de producción y consumo.


SISTEMAS DE CAPITACION.
Puede considerarse como antecedente del "impuesto único", un criterio más simple de imposición, el conocido como "tributo de capitación". Su base primitiva era el servicio personal según la capacidad física. Posteriormente se tuvo en consideración la capacidad económica de la clase social a que pertenecía el con­tribuyente. El tributo de capitación se exige en forma personal a c/individuo por residir dentro del territorio sujeto a la sobera­nía fiscal.
I. Único: constituye un solo gravamen con carácter universal, incidiendo sobre la renta inmobiliaria.


TEORIA DE HENRY GEORGE Y EL IMPUESTO UNICO. H. G., sostenía que la propiedad inmobiliaria era la más beneficiada con el avance de la civilización, aumento de población y extensión de vías de comunicación (ferrocarril, asfalto). La propiedad urbana o rural adquiría cada vez mayor valor, sea por obra del trabajo de los que la cultivaban o construían ciudades, como aquellos que, sin ocuparse de mejorar la tierra, se beneficiaban con la "plus valía" que adquirían los inmuebles incultos. Este fenómenos no puede servir de base para una teoría del "Impuesto único" sobre la tierra sin considerar otros factores de la economía moderna que también son índices de capacidad económica‑tributaria. El impuesto único no puede ser elástico y flexible suficientemente para acomodarse a los ciclos económicos, sea de prosperidad como de crisis. Para H.G. el impuesto grava el valor de la tierra, produzca o no, se ocupó del problema de la distribución de la renta de la tierra de propiedad privada, por el rol que represen­taba en la sociedad humana.


EL SISTEMA TRIBUTARIO. Su aplicación como método actual, causas. Elasticidad y flexibilidad.
Como reacción opuesta al "impuesto único" está el denominado "sistema tributario", que establece diversos tipos de tributos y tasas como medio de aplicar un régimen tributario elástico y que al mismo tiempo se graven distintas manifestaciones de riqueza de diversas fuentes. Se consigue una mayor equidad impositiva, de gravar todos los niveles económicos y que las variaciones en los montos recaudados se compensen mutuamente, según los distintos tributos. Es sabido que en las economías poco evolucionadas son los impuestos al consumo (indirectos) los que mayor vigencia tienen, en oposición a los países desarrollados e industriales, donde se aplican y son los más importantes los impuestos a las rentas personales y el impuesto a las ventas (IVA).
El problema del "Sistema" es saber si la tasa a aplicarse debe ser proporcional o progresiva en forma general para todos los tributos o puede ser indistintamente ‑proporcional o progresiva‑ según las situaciones o características del tributo.


ELASTICIDAD Y FLEXIBILIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO.
Si se hace un balance comparativo, es evidente que el "Sistema" es más conveniente, por tener mayor flexibilidad y elasticidad.
Es importante conocer el grado de flexibilidad y elasticidad del sistema para adaptarse a las variaciones periódicas de la econo­mía y, consecuentemente, para prever la inestabilidad del gasto presupuestario.


Jarach: "La elasticidad del sistema impositivo o de los impuestos componentes de aquél, indica, en el enfoque clásico, la adaptabi­lidad automática o procurada mediante ajustes cualitativos sobre los impuestos mismos, para producir mayor o menor recaudación, según las exigencias de las variaciones de los gastos públicos".


"En lugar de la elasticidad del sistema impositivo, se prefiere hablar de la flexibilidad de dicho sistema y de los impuestos que lo componen, en relación con el P.B.I.".
Se conocen dos tipos de flexibilidad fiscal: flexibilidad automá­tica o intrínseca, el otro tipo de flexibilidad es el llamado flexibilidad de fórmula.